對癥下藥價補分離目標(biāo)價格改革應(yīng)運而生
2007年以來，國家先后對主產(chǎn)區(qū)玉米、大豆、油菜籽、棉花、食糖等實行臨時收儲政策，當(dāng)主產(chǎn)區(qū)市場價格低于臨時收儲價格時，由國家指定企業(yè)直接入市收購，引導(dǎo)市場價格回升。政策實施以來，國內(nèi)棉花、油料、食糖價格總體高位運行，有效地調(diào)動了農(nóng)民種植積極性，保持了主要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基本穩(wěn)定，農(nóng)民收入實現(xiàn)平穩(wěn)較快增長，為穩(wěn)定物價總水平、保持國民經(jīng)濟持續(xù)較快發(fā)展起到了重要支撐作用。
臨時收儲政策將國家對農(nóng)民的補貼包含在價格之中，是一種“價補合一”的直接價格支持政策。這種政策能夠有效實施的前提條件是國內(nèi)市場價格低于國際市場價格。但近年來，一方面，國際市場農(nóng)產(chǎn)品價格大幅走低;另一方面，國內(nèi)主要農(nóng)產(chǎn)品價格在臨時收儲政策的支撐下高位運行，由以往低于國際市場轉(zhuǎn)為高于進(jìn)口成本。由于這些變化，實施直接價格支持政策面臨困難和挑戰(zhàn)，特別是產(chǎn)業(yè)鏈長、受國際市場影響大的棉花、大豆等農(nóng)產(chǎn)品矛盾更加突出。2013年，我國棉花、大豆臨時收儲價格分別為每噸20400元和4600元，而進(jìn)口完稅成本分別約為每噸15580元和4060元，比國內(nèi)臨時收儲價格分別低4420元和540元。由于國內(nèi)價格大幅高于進(jìn)口成本，市場主體不愿入市收購，國家收儲壓力急劇增加，棉花收儲量超過總產(chǎn)量的90%，上下游價格關(guān)系扭曲，市場活力減弱，不利于整個產(chǎn)業(yè)鏈的持續(xù)健康發(fā)展。正如河南同舟棉業(yè)總裁所說，“皮之不存，毛將焉附，不與市場接軌，保護(hù)了落后，最終受傷害的是中國龐大的紡織產(chǎn)業(yè)�！蓖瑫r，臨時收儲制度下，農(nóng)民對于產(chǎn)量的重視程度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過質(zhì)量，難以實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)優(yōu)價。國務(wù)院發(fā)展研究中心學(xué)術(shù)委員會秘書長指出，“從供給側(cè)改革的角度說，盡管產(chǎn)量大幅增加，但是有效供給不足�！�
基于上述背景，2014年，發(fā)展改革委會同有關(guān)部門啟動了為期三年的新疆棉花、東北和內(nèi)蒙古大豆目標(biāo)價格改革試點。改革的目的就是在保障農(nóng)民利益的前提下，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，將價格形成交由市場決定，以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)上下游協(xié)調(diào)發(fā)展。一方面，政府不干預(yù)市場價格，企業(yè)按市場價格收購，有利于恢復(fù)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的市場活力，提高國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品的市場競爭力;另一方面，將政府對生產(chǎn)者的補貼方式由包含在價格中的“暗補”變?yōu)橹苯又Ц兜摹懊餮a”，讓生產(chǎn)者明明白白得到政府補貼，這有利于減少中間環(huán)節(jié)，提高補貼效率;同時，充分發(fā)揮市場調(diào)節(jié)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的作用，有利于使效率高、競爭力強的生產(chǎn)者脫穎而出，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織化、規(guī)模化程度，激勵農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步，控制生產(chǎn)成本;此外，引導(dǎo)“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價”，通過下游紡織企業(yè)需求倒逼上游生產(chǎn)流通環(huán)節(jié)，形成棉花產(chǎn)銷的順利對接和良性循環(huán)。
試點三年來，有關(guān)部門和試點地區(qū)按照方案要求，認(rèn)真開展工作，確保了改革試點順利實施。首先，合理制定目標(biāo)價格。試點階段采取生產(chǎn)成本加基本收益的方法確定目標(biāo)價格水平，既能更好地保護(hù)農(nóng)民利益，又有利于發(fā)揮市場機制作用，引導(dǎo)農(nóng)民合理調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)競爭力和抗風(fēng)險能力。經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，2014—2016年棉花目標(biāo)價格水平分別為每噸19800元、19100元、18600元;大豆目標(biāo)價格水平均為每噸4800元。目標(biāo)價格在播種前公布，較好地引導(dǎo)了棉花、大豆生產(chǎn)。其次，據(jù)實監(jiān)測市場價格。發(fā)展改革委會同有關(guān)部門制定了《新疆棉花市場價格監(jiān)測方案》、《東北和內(nèi)蒙古大豆市場價格監(jiān)測方案》，明確與目標(biāo)價格對應(yīng)的新疆棉花市場價格為主要等級籽棉折皮棉價格，與目標(biāo)價格對應(yīng)的大豆市場價格為國標(biāo)三等大豆平均收購價格。同時，不斷完善補貼辦法。鼓勵和指導(dǎo)試點省區(qū)積極探索不同的補貼方式，不斷總結(jié)經(jīng)驗，完善補貼辦法。2014年，新疆自治區(qū)按照種植面積和籽棉交售量相結(jié)合的方式發(fā)放補貼資金，其中種植面積占比60%，籽棉交售量占比40%，2015年開始，將補貼方式調(diào)整為主要按照籽棉交售量發(fā)放(南疆四地州基本農(nóng)戶享有部分面積補貼)。2015年東北和內(nèi)蒙古自治區(qū)進(jìn)一步修改細(xì)化了工作實施方案，將補貼范圍明確為農(nóng)用地種植的大豆，同時，為提高補貼效率和補貼精準(zhǔn)性，嚴(yán)格限定補貼對象為大豆實際種植者。此外，強化配套措施。新疆政府下大力氣對棉花產(chǎn)銷存進(jìn)行全程監(jiān)管，并專門建立棉花目標(biāo)價格改革信息平臺，實現(xiàn)了棉花種植、籽棉收購、皮棉加工、倉儲物流全程信息化管理，簡化了工作流程，降低了操作成本，大大方便了農(nóng)民售棉和補貼款兌付，確保將補貼資金發(fā)給棉花實際種植者。
激活市場提質(zhì)增效改革試點成效超預(yù)期
目前，棉花、大豆目標(biāo)價格改革試點已經(jīng)結(jié)束。在各部門和試點地區(qū)的共同努力下，經(jīng)過三年的實踐，棉花、大豆目標(biāo)價格改革試點完成了既定目標(biāo)任務(wù)，取得了一定成效，特別是棉花目標(biāo)價格改革試點成效顯著，實現(xiàn)了棉花價格由市場供求形成，探索出一條農(nóng)產(chǎn)品價格與政府補貼分離的新路子，帶動了棉花生產(chǎn)、加工、流通、紡織全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展，提升了國產(chǎn)棉花質(zhì)量和市場競爭力，為農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提供了實踐經(jīng)驗，對新疆經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)揮了重要作用。具體來看：
——價格完全由市場供求形成。改革試點以來，國家不再直接干預(yù)市場價格，國內(nèi)棉花、大豆價格完全由市場供求決定，逐步實現(xiàn)與國際接軌。國內(nèi)棉花價格在供求寬松、庫存高企等因素作用下，從改革前的每噸19460元降至2016年6月的12596元低點，國內(nèi)外棉花價差由改革前的每噸5300元大幅縮小到最低300元左右;大豆市場批發(fā)價格由改革前每噸4768元降至2016年底的3878元，下降890元，降幅18.7%。
——農(nóng)民利益得到有效保護(hù)。改革試點以來，棉花、大豆市場價格持續(xù)下跌，但在目標(biāo)價格補貼的支持下，農(nóng)民種植棉花、大豆均能夠保本有收益。據(jù)農(nóng)產(chǎn)品成本調(diào)查，2014年試點第一年，受市場價格下降，農(nóng)民出售棉花、大豆收益大幅減少，但加上目標(biāo)價格補貼后，棉花、大豆每畝凈利潤分別為每畝470元、110元左右，較好地保護(hù)了農(nóng)民利益。
——供給結(jié)構(gòu)明顯優(yōu)化。從棉花看，一是生產(chǎn)進(jìn)一步向新疆優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)集中，新疆優(yōu)質(zhì)棉花產(chǎn)量占國內(nèi)比重由改革前的56%提高至67%。二是棉花種植結(jié)構(gòu)有序調(diào)整，新疆次宜棉區(qū)逐步退出棉花生產(chǎn)，2016年新疆棉花種植面積2700多萬畝，比改革初減少200多萬畝。三是棉花質(zhì)量穩(wěn)步提升，農(nóng)民和軋花廠注重質(zhì)量管控，棉花品質(zhì)逐年提高，2016年新疆棉花28毫米及以上占比93.5%，比試點前提高18.4個百分點。生產(chǎn)建設(shè)兵團一些植棉師棉花品質(zhì)已達(dá)到世界先進(jìn)的澳大利亞棉花水平。四是庫存逐步消化。截至2016年底，中央儲備棉庫存比改革前下降28%。從大豆看，試點以來，種植面積快速下滑勢頭得到遏制，2016年四省區(qū)大豆生產(chǎn)近十年來首次出現(xiàn)明顯增長，種植面積比改革前增長15%，促進(jìn)了大豆玉米種植結(jié)構(gòu)優(yōu)化。
——激活了下游產(chǎn)業(yè)。棉花目標(biāo)價格改革增強了生產(chǎn)、加工、流通、紡織全產(chǎn)業(yè)鏈活力，激活了市場，激活了涉棉主體。棉農(nóng)由以往單純追求高產(chǎn)、高衣分棉種改為種植適銷對路棉種;軋花廠改變棉花混軋、混等混級的做法，通過分級收購、分垛加工、組批銷售等手段，使產(chǎn)品更符合紡織企業(yè)需求;紡織企業(yè)與軋花廠直接對接，根據(jù)市場訂單選購價格、質(zhì)量符合需求的棉花，整個產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)袌龌潭却蟠筇岣摺?016年上半年紡織業(yè)實現(xiàn)利潤總額944億元，同比增長7.5%。據(jù)評估機構(gòu)測算，目標(biāo)價格改革后，國產(chǎn)大豆與豆油、豆粕價格的相關(guān)系數(shù)分別由改革前的0.43、0.81上升至0.80、0.92，大豆與加工品之間的價格聯(lián)動性明顯提高，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)上下游協(xié)同發(fā)展。
——建立了精準(zhǔn)補貼機制。在目標(biāo)價格補貼機制下，地方政府將國家專項補貼資金直接發(fā)給棉花實際種植者，并對補貼全過程進(jìn)行有效監(jiān)管，補貼效率大幅提高。
——促進(jìn)試點地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展。在棉花、大豆市場價格大幅下降的情況下，改革試點保障了農(nóng)民收入，促進(jìn)了試點地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展，特別是在促進(jìn)新疆經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)揮了重要作用。試點帶動了新疆紡織業(yè)快速發(fā)展，紡織服裝業(yè)三年固定資產(chǎn)投資900多億元，超過1978年至2013年投資總和。紡織業(yè)發(fā)展提供了大量就業(yè)機會，實現(xiàn)新增就業(yè)18.9萬人，比改革前增加1.4倍。
分類施策蹄疾步穩(wěn)深化改革正當(dāng)進(jìn)行時
在對棉花和大豆3年目標(biāo)價格改革試點進(jìn)行評估的基礎(chǔ)上，決定自2017年起在新疆深化棉花目標(biāo)價格改革，完善目標(biāo)價格形成機制、合理確定定價周期、優(yōu)化補貼方法;同時，調(diào)整大豆目標(biāo)價格政策，對大豆實行市場化收購加補貼的機制。下一步，有關(guān)部門和相關(guān)地區(qū)將認(rèn)真做好深化棉花目標(biāo)價格改革和調(diào)整大豆補貼政策有關(guān)工作，將國家惠農(nóng)補貼政策落到實處，保護(hù)農(nóng)民利益，優(yōu)化種植結(jié)構(gòu)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級，深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。
